1 décembre 2022

Qu’est-ce qu’un Audit Communal Citoyen (ACC) ?

L’Audit Communal Citoyen est un Audit d’intérêt général

L’article L1111-1-1 du code des collectivités territoriales stipule que l’élu local doit exercer ses fonctions avec impartialité, diligence, dignité, probité et intégrité, ce qui est la moindre des choses, et ce dont, d’ailleurs nous ne doutons pas un instant, mais il indique également que, dans l’exercice de son mandat, l’élu local doit poursuivre le seul intérêt général, à l’exclusion de tout intérêt qui lui soit personnel, directement ou indirectement, ou de tout autre intérêt particulier, ce qui, par contre nous semble beaucoup plus obscur. Essayons donc d’y voir un peu plus clair.

La notion d’intérêt général n’est définie nulle part dans le corpus législatif français et, pourtant, elle fonde tout le droit public, ce qui constitue une particularité peu enviable du système coercitif de notre pays. L’expression intérêt général, qui semble être apparue au milieu du XVIIIème siècle sous la plume de juristes et hommes d’état, a été, depuis lors,  l’objet de multiples controverses et de polémiques. Au sein des différents systèmes politiques internationaux, deux conceptions co-existent : la première, d’origine anglo-saxonne, définit l’intérêt général comme résultant de la somme des intérêts individuels; la deuxième conception, d’origine latine et française, considère l’intérêt général comme une finalité d’ordre supérieur aux intérêts individuels, dont on sous-entend qu’elle dépasse l’intérêt commun dans la mesure où elle prétend être quelque chose de plus ambitieux que la somme des intérêts individuels, autrement dit, une finalité à laquelle l’individu est censé se soumettre. Ainsi, l’intérêt général correspond-il à l’intérêt de la Nation, mais donner plus de précision.

Du point de vue étymologique le mot intérêt vient du latin médiéval interesse (= dédommager pour la résiliation d’un contrat), venant lui même de interest (= importer, être important). Un intérêt est donc ce qui importe à quelqu’un, ce qui lui convient, ce qui lui procure un avantage, une utilité. C’est aussi le profit tiré par un prêteur, sous la forme d’une rémunération de l’argent prêté à un emprunteur, équation à rapprocher du profit que peut retirer le citoyen de son argent “prêté” à l’élu qui va ensuite se charger de le dépenser au mieux.

Au final, l’expression intérêt général désigne les intérêts, valeurs ou objectifs qui sont partagés par l’ensemble des membres d’une société, mais elle correspond aussi à une situation qui procure un bien-être à tous les individus.

Le malheur dans cette affaire, c’est que la politique politicienne s’est emparée de cette notion sublime en la transformant en une notion qui se contente de décrire la seule finalité de l’action de l’Etat au niveau d’un pays, et sans qu’il soit nécessaire pour autant d’en définir le contenu exact. Dans ces conditions, nous constatons tous les jours l’usage arbitraire en est fait, prétextant tantôt  la somme des intérêts particuliers et, à d’autre moments, un intérêt spécifique à la collectivité transcendant les intérêts individuels, selon l’utilité ponctuelle pouvant en être retirée par les maîtres du pouvoir.

En France, l’intérêt général n’a pas donc de valeur constitutionnelle avérée. C’est une notion floue et mal définie, constituant néanmoins le fondement du droit public qui en définit le cadre et notamment ses corollaires comme l’utilité publique, l’ordre public, le domaine public, les services publics, etc. Et c’est ainsi que l’action administrative prétend trouver sa justification et sa finalité dans la recherche d’un intérêt général défini nulle part, et qu’elle prétend exercer son magistère dans le respect de celui-ci, sous le contrôle d’une justice chargée de l’apprécier elle-même de façon discrétionnaire.

Au niveau local, nombre d’élus se considèrent comme dépositaires de cette vertu sublime dès l’instant où leur intronisation officielle a été prononcée par le système électoral. Cette conviction fâcheuse les incitent ainsi à affirmer que toutes leurs décisions, qu’elles soient d’ordre législatif (arrêté municipal, par exemple) ou exécutif (opération immobilière, par exemple), sont prises dans l’intérêt général, par définition. Or, il ne suffit pas que telle ou telle décision soit prise  “à l’exclusion de tout intérêt qui lui soit personnel, directement ou indirectement, ou de tout autre intérêt particulier”,  (ainsi que l’exige très justement le Code des Collectivités Territoriales) pour qu’un élu a le droit d’affirmer de façon péremptoire que sa décision relève de l’intérêt général. En effet, bien d’autres critères peuvent être à l’origine d’une décision contraire à l’intérêt général, comme, par exemple,  l’incompétence, l’orgueil, la griserie de l’exercice du pouvoir, l’exaltation de la dépense financière de la part de personnes n’ayant jamais expérimenté auparavant ces puissants leviers dans le cadre de leur vie ordinaire et soudain autorisés à le faire dans le cadre de leur mandat représentatif, même si ce dernier a été obtenu par défaut.

Alors comment définir l’intérêt général avec certitude et pouvoir ainsi juger de la conformité d’une décision municipale avec cet intérêt ? Dans certains cas, il existe des critères objectifs et mais, dans d’autres cas, nous devrons recourir à des critères basés sur un raisonnement rigoureux, en distinguant à chaque fois les décisions d’ordre législatif (édiction de règles abstraites) et les décisions d’ordre exécutif (commandements opérationnels). En définitive, quels sont donc les critères objectifs qui peuvent déterminer avec certitude qu’une décision municipale est prise dans l’intérêt général ?

Concernant les décisions législatives, c’est à dire les arrêtés s’imposant par la coercition aux habitants de la cité, nous pouvons considérer que seuls les arrêtés pris dans le cadre d’un état d’urgence militaire, écologique ou sanitaire (comme c’est le cas actuellement pour la pandémie du coronavirus) relèvent à coup sûr de l’intérêt général dans leur esprit, tout au moins, le niveau d’efficience des préconisations devant être évalué par la suite par les citoyens, mais sans qu’il soit pour autant judicieux de mettre en cause l’inspiration d’intérêt général de la disposition prise par le pouvoir représentatif au moment donné. Mais pour toutes les autres catégories d’arrêtés, leur conformité à l’intérêt général ne saurait être validée sans qu’une consultation de l’ensemble des citoyens, précédée d’un débat préalable loyal et non manipulé, ait été organisée auparavant. Hormis cette procédure, aucune décision législative municipale ne peut se revendiquer de l’intérêt général, car elle n’émane, objectivement, que de la volonté particulière d’un groupe restreint de personnes.

Concernant les décisions exécutives, qui présentent la caractéristique sensible d’engager les deniers publics de l’habitant de la cité, il en est également certaines qui semblent bien relever de l’intérêt général a priori sans qu’il soit besoin d’analyser plus à fond leurs motivations. Ce sont toutes celles qui rentrent dans le cadre des missions régaliennes du conseil municipal, telle que définies dans le code des collectivités territoriales, à savoir :  gérer le patrimoine et les établissements communaux, décider des travaux d’entretien de la voirie, des réseaux et des espaces publics ainsi que, depuis la décentralisation, prendre en charge les dépenses liées à leurs obligations en matière d’enseignement primaire.

Par contre, toutes les autres dépenses engagées par le conseil municipal, et pour l’essentiel traitées en “Budgets Annexes”, ne peuvent se revendiquer de l’intérêt général que si celui-ci est prouvé a posteriori, c’est à dire s’il s’avère après analyse circonstanciée et objective qu’un bénéfice réel pour l’habitant de la cité a été dégagé par l’action du conseil municipal  ayant engagé les fonds du citoyen contribuable. Le fait même que le Code des Collectivités Territoriales oblige les municipalités à comptabiliser ce type de dépenses en budgets annexes afin qu’elles ne soient pas noyées et mélangées dans la comptabilité générale, montre bien que leur justification publique ne va pas toujours de soi. Parallèlement, le fait que les municipalités aient considérablement développé ces budgets annexes depuis plusieurs décades, sans qu’ils soient indubitablement validés du sceau de l’intérêt général , est un signe inquiétant pour les finances publiques.

Les Audits Communaux Citoyens engagés par notre association ont, en partie, pour objectif d’étudier le fonctionnement de ces budgets parallèles et d’en déterminer  la quotité d’avantage obtenus par le citoyen, donc leur niveau d’intérêt général.

Afin d’éviter toute confusion, il convient de bien distinguer les Audits Communaux Citoyens (ACC) effectués par l’Association pour la promotion du débat citoyen d’autres types d’audits pouvant être également dénommés « communaux ». Il s’agit notamment de certaines expertises demandées par les municipalités elles-mêmes afin de faire un état des lieux de leurs propres activités et d’améliorer leurs fonctionnements internes, et également des examens imposés aux municipalités par les Chambres régionales des comptes en vue d’examiner la régularité de leur gestion, la sincérité des comptes, l’équilibre financier des opérations et l’économie des moyens mis en œuvre. Dans le premier cas, c’est une municipalité elle-même qui a recours à un expert pour étudier tel ou tel de ses dysfonctionnements et dans le second cas, c’est la tutelle publique qui vient vérifier la bonne application par la municipalité des normes officielles qui lui sont imposées par la loi.

L’Audit Communal Citoyen (ACC) est de toute autre nature. Dans le cas d’un audit interne ou d’un audit de la chambre c’est le système qui se contrôle lui-même. Dans le cas d’un ACC c’est l’initiative citoyenne qui contrôle directement le système, en justifiant la pertinence de son action par l’application de dispositions législatives et constitutionnelles, dont notamment l’article 14 de la DDHC qui stipule que “tous les Citoyens ont le droit de suivre l’emploi de la contribution publique” et l’article L2121-26 de l’ordonnance du 23 octobre 2015 qui donne droit à tout citoyen de consulter les documents administratifs et comptables des collectivités publiques. Pour faire respecter ce droit, la CADA (commission d’accès aux documents administratifs) énumère de façon non équivoque la liste des documents consultables par les citoyens.

Par ailleurs cet Audit Communal Citoyen ne s’attache pas à rechercher d’éventuelles prévarications, corruptions ou prises illégales d’intérêts, enquêtes menées par d’autres types d’organisations plus spécialisées.

Il n’a pas non plus pour objet de rechercher les classiques fautes de gestion, ou gaspillages liés aux dysfonctionnements internes, missions pouvant être utilement remplies par les audits institutionnels évoqués plus haut.

L’Audit Communal Citoyen vient combler un véritable vide démocratique, celui du contrôle citoyen sur les agissements de la représentation. Ce contrôle, à vocation permanente, est engagé par de simples citoyens, non pourvus de mandats électifs ni de fonctions administratives, et a pour seul objectif d’évaluer dans quelle mesure la gestion communale est bien conduite dans l’intérêt général. Or, nous avons déjà vu que l’article L1111-1-1 du code général des collectivités territoriales qui stipule effectivement que l’élu local doit poursuivre le seul intérêt général dans l’exercice de son mandat, n’est assorti d’aucune définition de cet intérêt général, ce qui constitue déjà une première difficulté de taille pour la conduite d’un audit basé sur ce critère, une difficulté corollaire, mais non moins redoutable, résidant dans le fait que le code des collectivités territoriales ne définit pas non plus précisément les attributions d’un conseil municipal, ou, dit plus clairement, ne semble pas lui attribuer de limites autres que celles éventuellement fixées par la loi générale.

Ce vide juridique, nous dirons même cet abîme juridique, est néanmoins courant dans la rédaction du corpus législatif (et même constitutionnel) français, au point que des concepts aussi lourds que ceux de démocratie, république, justice, social ou service public sont énoncés en tant qu’axiomes flottants mais ne font pas l’objet de définitions rigoureuses ce qui permet au pouvoir décisionnaire du moment de leur donner la signification qui convient dans chaque cas d’espèce. Il en va de même pour l’énumération des attributions qui, tant pour le pouvoir central (notamment par les article 34 et 37 de la constitution de 1958) que pour le pouvoir territorial (notamment par l’article L2122-21 du code général des collectivités territoriales), ne permet pas de déterminer avec précision ce que tel pouvoir peut faire ou ne pas faire, tendant ainsi à laisser supposer que tous peuvent, en réalité, tout faire.

Compte tenu de ces considérations, il ne paraît donc donc pas chose aisée de porter un jugement sur les agissements d’un conseil municipal, basé sur le seul critère de la bonne poursuite de l’intérêt général, puisque ce même intérêt général, pourtant annoncé comme devant impérativement guider l’élu local n’est pas défini par la loi et que, par surcroît, le champ de ses activités n’est pas clairement délimité non plus par cette même loi.

Ces constatations pourront surprendre le lecteur généralement porté à considérer comme une vérité incontestable un usage entériné par sa seule quotidienneté empirique, à défaut d’être validé par une légitimité théorique.

La difficulté à définir l’intérêt général de façon abstraite, c’est à dire à le représenter par un principe donnant une réponse claire dans chaque cas d’espèce, pourrait naturellement être résolue tout simplement par la consultation directe du peuple chaque fois que la question de la conformité à l’intérêt général est posée pour la prise de telle ou telle décision. Ce recours à l’expression instantanée du vœu populaire serait bien la seule façon de déterminer avec certitude cette conformité, à l’exclusion de toute velléité tendant à déléguer à une élite restreinte mais supposée experte, la légitimité d’un choix donné. Au plan local, il serait possiblement réalisable par la mise en œuvre du référendum local défini par les articles L.O. 1112-1 et L.O. 1112-2 du CGCT, mais plus facilement encore par la mise en place d’Assemblées Citoyennes Locales inspirées de la loi de 2002 sur les conseils de quartiers. C’est ainsi qu’une charte, dénommée Charte des conseils de quartiers démocratisés et établie par l’Association Débat Citoyen sera soumise à l’évaluation de chaque municipalité auditée.

Il n’empêche qu’en l’absence de réelles structures de consultation effectives, aucune conformité à l’intérêt général des actes importants du conseil municipal (notamment ceux engageant un certain montant d’argent public) ne peut être établi avec certitude. Afin de palier cette difficulté nous nous sommes fondés sur un double principe issu de l’ensemble des délibérations de différentes assemblées citoyennes locales expérimentales et pouvant servir de matrice d’évaluation de la conformité à l’intérêt général, qui propose l’optimisation conjointe de deux critères objectifs et très concrets :

  1. l’offre de services publics gratuits à destination des citoyens
  2. la pression fiscale à l’encontre des citoyens.

Ce double principe peut sembler, à première vue, être composé de deux critères opposés (voire incompatibles), mais ce jugement sommaire n’est qu’une illusion résultant de la propagande oligocratique qui, comme à son habitude, s’attache à faire entrer dans l’esprit commun des croyances erronées par l’utilisation de la technique déloyale de l’affirmation péremptoire du potentat en place, plutôt que par une démonstration juridique clairement énoncée.

Une objection à la mise en oeuvre de l’ACC est parfois présentée, émanant pourtant de sympathisants engagés dans l’action citoyenne. C’est celle-ci : « Pourquoi perdre son temps à fouiller dans la gestion locale, alors que le vrai pouvoir, celui de décider de nos conditions de vie, se trouve à Paris, au Palais l’Elysée ».

Ce raisonnement est une grave erreur, car il ne faut pas oublier que les conditions de vie du citoyen sont rythmées en grande partie par la fiscalité, et que le pouvoir local exerce une pression très importante sur notre niveau de vie par les biais des impôts locaux, tels taxe foncière, taxe d’habitation (même réformée), taxe professionnelle (même éclatée en CET, CEV et CVAE), et taxes diverses (ordures, énergie, etc..), pression qui implique d’ailleurs que nombre de citoyens paient plus d’impôts directs locaux que centraux, et sans même s’en rendre compte.

De plus, le pouvoir local est souverain pour tout ce qui concerne l’accès et la gestion des services publics de proximité qui sont des éléments clefs des conditions de vie des habitants de la cité. Il en résulte qu’à l’évidence, un bon nombre de facteurs constitutifs du niveau de vie du citoyen ordinaire sont conditionnés par les décisions du pouvoir local et que, influer sur elles, c’est influer directement sur la vie quotidienne du citoyen.

Dans ces conditions, nous voyons donc se profiler tout l’intérêt pour le citoyen de base d’être pro-actif dans le processus d’Audit Communal Citoyen, sachant que cet audit va se donner le double objectif dans ses préconisations finales, de livrer des pistes, d’une part, de baisse des prélèvements obligatoires pesant sur chaque citoyen, et d’autre part, d’optimisation des services publics gratuits locaux. Ce double objectif étant, nous le voyons bien, porté par le souci primordial d’améliorer les conditions de vie du citoyen (donc de l’intérêt général) souhait naturel de ce dernier, et par ailleurs tout à fait compatible avec les missions d’une municipalité telles qu’énoncées dans le code des collectivités territoriales.

Dès lors, face à l’argumentation probable du pouvoir local qui sera de soutenir qu’il ne peut pas et baisser les impôts, et augmenter les services publics gratuits, la réponse du citoyen doit être de lui signifier que sa mission réside précisément dans cette obligation de résultat dual, et qu’il sera jugé (notamment par le biais de l’audit)  sur sa capacité à y s’en approcher le plus possible.

Cette démarche nouvelle inverse alors le rapport pouvoir local/administrés dans la mesure où l’introduction de la notion d’obligation de résultat prend le pas sur celle d’obligation de moyen, cette dernière (résumée en termes triviaux) équivalant à se contenter de dépenser le budget issus des prélèvements obligatoires sans se préoccupe d’évaluer objectivement les satisfactions populaires qui en résultent.

Ainsi nous commençons à voir s’esquisser une grille de notation de l’action communale, la meilleure note étant attribuée à l’équipe qui parviendra à diminuer au plus les impôts, tout en augmentant au plus l’offre de services publics gratuits, ce double objectif ne pouvant naturellement être atteint qu’en réduisant les charges non directement engagées dans cette perspective spécifique. Et c’est principalement sur cette capacité de gestionnaire avisé que doit être jugé l’action d’une équipe municipale.

Un mot doit être dit sur la notion de service public gratuit, et il convient d’insister sur l’épithète gratuit. En effet, le citoyen ne doit pas être abusé par les faux services publics qui pullulent fâcheusement, tendant à dénaturer le concept originel. De ce point de vue, l’ACC devra être particulièrement attentif à dénoncer les sous-traitances de services de type régies municipales, visant à falsifier la notion de service public, c’est à dire à proposer des services dits-publics, mais payants, parce que délégués, via des contrats de gérances, à des sociétés privées.

II. Les principales procédures d’audit

Les procédures d’audit sont les différentes techniques qui vont être utilisées par les auditeurs, pour établir cette analyse. Les principales sont les suivantes :

  • Le contrôle sur pièces :
  • L’observation physique :
  • La confirmation directe :
  • L’examen analytique :
  • Les sondages :

Le contrôles sur pièces : Utiliser des pièces comptables justificatives pour valider telle ou telle opération. Le contrôle sur pièces s’exerce sur des pièces externes (ex : facture d’un fournisseur, …) ou des pièces interne (document interne). Cette méthode assure une exactitude des données, sachant qu’il est considéré qu’une pièce externe a plus de valeur qu’une pièce interne.

L’observation physique : Vérifier l’existence d’un actif ou autre fait, par simple constat visuel. Cette procédure consiste à se rendre sur place, d’aller en contact avec les différents services concernés. Ce type de procédure est surtout utilisé pour les immobilisations corporelles et les stocks.

La confirmation directe : Questionner l’équipe ou les personnes. En allant directement vers les personnels de la municipalité, l’auditeur peut profiter d’une information pertinente et fiable. Par contre, l’inconvénient majeur reste le taux de réponse obtenu, souvent très faible.

L’examen analytique : Comparer entre les données des comptes annuels et des données antérieures par exemple. L’intérêt des comparaisons c’est d’obtenir une analyse de la tendance que prend l’entreprise dans le temps.  Ainsi on se rend compte des écarts avec les prévisions et on réajuste en trouvant des solutions concrètes.

Les sondages : Ne pas baser l’audit uniquement sur l’exhaustivité des comptes annuels mais plutôt sur l’étude d’un échantillon représentatif. L’avantage du sondage dans les procédures d’audit, c’est qu’il est possible de l’utiliser pour des situations différentes.

C’est à l’auditeur d’évaluer les spécificités de la municipalité et conclure quelle procédure ou mix de procédures est le plus adéquat à la situation.

III. Les domaines audités

L’Audit Communal Citoyen privilégie l’étude de 9 domaines principaux

  1. Acceptation de l’audit : rubrique préliminaire consacrée à l’évaluation du niveau de collaboration de la municipalité avec les auditeurs citoyens et à l’analyse des éventuelles résistances
  2. Démocratie : évaluer les procédures de concertation lors des prises de décisions locales, et notamment le positionnement de la municipalité par rapport à la charte de l’Assemblée citoyenne locale
  3. Ethique : évaluer le respect des dispositions éthiques, et notamment le positionnement de la municipalité par rapport à la charte de l’éthique communale.
  4. Société civile : évaluer la politique municipale vis à vis du secteur associatif
  5. Finances : évaluer l’évolution de la pression fiscale et la répartition des différents budgets , en considérant la priorité de l’intérêt collectif et la nécessité d’optimiser la pression fiscale des citoyens.
  6. Services publics : évaluer les services publics existants selon le principe de nécessaire équilibre du coût rapporté au service rendu à l’usager, évaluer les besoins et le niveau de gratuité souhaitable
  7. Activités annexes : évaluer les bénéfices réels retirés par l’habitant de la cité de la mise en oeuvre des activités municipales dites en « budget annexe ». Ces activités concernent des opérations non explicitement prévues par les code des collectivités territoriales comme relevant de la mission première d’une municipalité. Concrètement il s’agit des activités à caractère industriel et commercial exploités en régie, affermés ou concédés, que l’article L2224-2 interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre.
  8. Economie : évaluer les stratégies de développement du commerce, de l’artisanat et de l’industrie locale.
  9. Culture & Patrimoine : évaluer les actions mises en oeuvre pour la valorisation du patrimoine historique et culturel de la ville afin de dynamiser son activité économique et touristique.

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