Les budgets annexes des communes

Les budgets annexes des communes, de par leur développement important ces dernières années et leur caractère souvent peu (voire pas) argumenté du point de vue de l’intérêt général, devraient faire l’objet d’une attention particulière de la part des citoyens soucieux de la transparence des agissements de la représentation locale. Il convient tout d’abord de noter que ces budgets annexes constituent une dérogation aux principes d’universalité et d’unité budgétaire. Ainsi, parallèlement au budget principal qu’elles élaborent, les collectivités peuvent créer des régies afin de suivre l’exploitation directe d’un Service Public Industriel et Commercial (SPIC) relevant de leur compétence ou d’individualiser la gestion d’un service public administratif (SPA) relevant de leur compétence. Ces régies ont pour objet d’établir le coût réel d’un service et, s’agissant des SPIC, s’assurer qu’il est financé par les ressources liées à l’exploitation de l’activité. Ces régies peuvent se traduire d’un point de vue budgétaire et comptable, par un budget annexe, en fonction du mode de gouvernance choisi par la collectivité.

I. Périmètre et définition des budgets annexes

A titre liminaire, il convient de préciser qu’il n’existe pas de définition législative des budgets annexes. Les instructions budgétaires et comptables, en particulier la M4, apportent des précisions sur le périmètre des budgets annexes, sans toutefois apporter une définition critérisée. La définition d’un budget annexe a donc été précisée par la doctrine administrative. On peut qualifier de budget annexe le budget d’une régie, créé en vertu des dispositions de l’article L. 2221-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT), distinct du budget principal proprement dit, mais voté par l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale. Par conséquent, les budgets annexes regroupent principalement :

1. les budgets relevant d’une régie disposant de la seule autonomie financière en vertu des articles L. 2221-11 et suivants du code général des collectivités territoriales (applicables à l’ensemble des collectivités locales en vertu des articles L. 1412-1 et L.1412-2 du CGCT);
2. les budgets relevant des régies simples ou directes, prévues par l’article L. 2221-8 du CGCT (applicable à l’ensemble des collectivités locales en vertu des articles L.1412-1 et L.1412-2 du CGCT). Pour mémoire, il s’agit de régies crées avant 1926.
3. Par analogie, en matière sociale, les services n’ayant pas la personnalité juridique et qui sont rattachés à une collectivité locale ou à un CCAS ou CIAS, en vertu des dispositions des articles L. 315-1 à L. 315-18 du code de l’action sociale et des familles, peuvent également être suivis sous forme de budgets annexes (exemple: maison de retraite).

 II. Obligation ou faculté de créer un budget annexe

⇒ Le suivi d’un service administratif au sein d’un budget annexe est à la fois facultatif et non limité. En vertu, des articles L. 2221-1et R. 2221-1, les organes délibérant peuvent créer une régie dotée de la seule autonomie financière pour la gestion de ses services publics. Ainsi, les collectivités ont la possibilité de suivre un budget annexe pour suivre toute compétence d’un service public administratif (SPA). Ces budgets annexes sont alors soumis à l’instruction budgétaire et comptable de la collectivité de rattachement.

⇒ S’agissant des Services Publics Industriels et Commerciaux (SPIC), le recours à un budget distinct du budget principal constitue une obligation. Les communes, les départements et leurs établissement publics sont obligés de constituer des budgets annexes ou propres pour la gestion de leurs services publics industriels et commerciaux (SPIC) conformément à l’article L. 2224-1 et L.3241-4 du CGCT. Par conséquent ces budgets doivent être équilibrés en recettes et en dépenses.

⇒ Les opérations de lotissements doivent être suivies au sein de budgets annexes. En outre, selon une jurisprudence constante du Conseil d’Etat, les opérations de lotissement réalisées par les communes ne constituent pas une mission de service public, mais l’exploitation du domaine privé de la collectivité et constituent des opérations à caractère industriel et commercial. Ces budgets annexes sont soumis à l’instruction budgétaire et comptable de la collectivité de rattachement.

⇒ Les activités soumises à la TVA peuvent être suivies sous forme de budget annexe. Afin de respecter les dispositions de l’article 201 orties du code général des impôts qui dispose que chaque service couvert assujetti à la TVA doit faire l’objet d’une comptabilité distincte s’inspirant du plan comptable général, il est préconisé par les instructions budgétaires et comptables que l’activité puisse être suivie de manière distincte. Par conséquent, les collectivités peuvent utiliser un budget annexe pour suivre cette activité.

III. Financement d’un budget annexe

⇒ les SPA : Les budgets annexes des SPA ne sont pas soumis à des règles d’équilibre particulières. Pour équilibrer le budget annexe d’un SPA, la collectivité territoriale peut verser des subventions.

⇒ les SPIC : Les budgets annexes des SPIC sont votés en équilibre et doivent être financés par les recettes liées à l’exploitation de leur activité (redevance, tarification usager, etc…). Les subventions sont interdites sauf exceptions législatives pour les communes. Les articles L. 2224-1 et L. 3241-4 du CGCT prévoient que les budgets des SPIC communaux, intercommunaux et départementaux, exploités en régie, affermés, ou concédés, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses. En conséquence, les articles L. 2224-2 et L. 3241-5 du CGCT font interdiction aux communes, à leurs groupements et aux départements de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre des SPIC.

L’article L. 2224-2 du CGCT prévoit toutefois des assouplissements à ce principe pour les seules communes et leurs groupements. Ainsi, l’interdiction de prendre en charge dans leurs budgets propres des dépenses au titre des SPIC connaît six exceptions :

1. si les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement;
2. si le fonctionnement du service public exige la réalisation d’investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d’usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs;
3. si la suppression de toute prise en charge par le budget de la commune aurait pour conséquence une hausse excessive des tarifs;
4. dans les communes de moins de 3000 habitants et les établissements publics de coopération intercommunale dont aucune commune membre n’a plus de 3000 habitants, aux services de distribution d’eau et d’assainissement;
5. quelle que soit la population des communes et groupements de collectivités territoriales, aux services publics d’assainissement non collectif, lors de leur création et pour une durée limitée au maximum aux cinq premiers exercices;
6. quelle que soit la population des communes et groupements de collectivités territoriales, aux services publics d’élimination des déchets ménagers et assimilés, lors de l’institution de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères et pour une durée limitée au maximum aux quatre premiers exercices

Lettre type de demande d’information à un maire